Era el año 1999, cuando el Estado, frente al crecimiento exponencial del parque automotor, vio la necesidad de proteger al creciente número de víctimas de accidentes de tránsito, a través de un seguro de carácter obligatorio. En este contexto, creó el seguro obligatorio de accidentes de tránsito (SOAT), emitido por las compañías de seguros a partir del año 2002; y, posteriormente, en el año 2006, como una alternativa al SOAT, creó el certificado contra accidentes de tránsito (CAT), emitido por las asociaciones de fondos contra accidentes de tránsito (Afocat), para los vehículos que brindan servicio de transporte provincial de personas, urbano e interurbano, incluyendo el transporte especial de personas en mototaxis que presten servicios al interior de la región o provincia.
Ambos seguros, por su esencia eminentemente social, ofrecen cobertura no sólo al asegurado y a los ocupantes de un vehículo, sino también a los peatones que pudieran verse afectados por un accidente de tránsito. De esta manera, se beneficia la sociedad en su conjunto, asegurando la atención médica, de manera inmediata, a las víctimas que sufran lesiones corporales, y brindando cobertura a los familiares de los fallecidos. Todo ello, sin importar la causa del accidente, sin restricciones en el número de personas que pueden ser atendidas y sin que sea necesaria una investigación y/o pronunciamiento de alguna autoridad para atender a los afectados.
La Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) tiene a su cargo la supervisión de las compañías de seguros y de las Afocat. Estas últimas pasaron al ámbito de su supervisión en el año 2008. Desde entonces, la SBS es la única entidad que cuenta con facultades legales para regular las condiciones de acceso y de operación de las Afocat; y, en ese sentido, considerando el rol social que cumple el CAT y, con la finalidad de defender los intereses del público usuario, ha venido implementando un marco normativo dirigido a que estas asociaciones, que brindan esta cobertura, sean sólidas financieramente y solventes, con buenas prácticas de gobierno corporativo y buenas prácticas de gestión de riesgos, de tal manera que garanticen el cumplimiento de sus obligaciones con todas las potenciales víctimas de accidentes de tránsito y sus beneficiarios.
Marco normativo actual
El numeral 30.1 del artículo 30 de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (Ley N° 27181, modificada por el Decreto Legislativo N° 1051) establece que las Afocat emitirán el CAT y será destinado exclusivamente a vehículos de transporte provincial de personas, urbano e interurbano, incluyendo el transporte especial de personas en mototaxis que presten servicios al interior de la región o provincia; y que sólo tendrá validez dentro de la respectiva circunscripción de funcionamiento.
Asimismo, en el mencionado numeral se establece que las Afocat serán reguladas, supervisadas, fiscalizadas y controladas por la SBS, de conformidad con las atribuciones establecidas en el artículo 345 y siguientes de la Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros (Ley N° 26702); y en el Reglamento de requerimientos patrimoniales de las empresas de seguros y reaseguros (Resolución SBS N° 1124-2006), siempre que no contravenga la naturaleza jurídica de dichas asociaciones.
Actualmente, la supervisión y fiscalización de estas asociaciones se basa en el Reglamento de supervisión de las Afocat y de funcionamiento de la central de riesgos de siniestralidad derivada de accidentes de tránsito (Decreto Supremo Nº 040-2006-MTC y modificatorias), conocido como el Reglamento Afocat y las normas complementarias emitidas por la SBS.
Cabe destacar que la normativa emitida por la Superintendencia cumple el principio de proporcionalidad. En ese sentido, los requerimientos normativos de una Afocat son menos complejos que los aplicables a una empresa de seguros, puesto que se toma en consideración su naturaleza, así como la escala y complejidad de sus operaciones, y establecen requisitos mínimos que deben mantenerse en aras de la sostenibilidad del sistema en su conjunto.
Proyecto de ley N° 1969/2021-CR
El pasado 6 de mayo, en el Congreso de la República, se presentó el proyecto de ley N° 1969/2021-CR, que plantea modificar el artículo 30 de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre (Ley N° 27181), a fin de que las Afocat puedan emitir CAT a todo tipo de vehículos (incluyendo para uso particular) y se amplíe el ámbito de aplicación de provincial a regional. Asimismo, propone que los convenios de ampliación del ámbito de aplicación entre estas asociaciones solo sean puestos en conocimiento de la Superintendencia (sin evaluación previa); que la única causal de cancelación de la inscripción en el registro SBS sea la insolvencia; que se reduzcan los aportes al Fondo de Compensación y que este cubra a las víctimas de accidentes de tránsito de vehículos sin SOAT ni CAT; que se transfiera un porcentaje del aporte CAT al programa social Ollas Comunes – Hambre Cero; y se declare amnistía a todas las Afocat sancionadas o con proceso administrador iniciado durante el estado de emergencia nacional, incluyendo la amnistía a una Afocat cuyo registro fue cancelado. Por otro lado, también propone que estas asociaciones puedan abrir una o varias cuentas en el sistema financiero, las cuales sean intangibles e inembargables, y que puedan emitir el CAT electrónico.
Al respecto, dicho proyecto normativo carece de sustento técnico, pues la ampliación del ámbito de aplicación y del público atendido por el CAT requiere del cumplimiento de mayores requisitos técnicos por parte de las Afocat, a fin de garantizar la oportuna atención de todas las víctimas de un accidente de tránsito, tales como infraestructura (locales de atención en toda la región), mejor sistema informático para la recopilación y resguardo de la información, mayor número de trabajadores para la atención de siniestros (procuradores, auditores médicos, etc.), entre otros aspectos.
Asimismo, implica mayores requisitos patrimoniales, considerando un incremento del riesgo, pues ya no solo cubriría accidentes de transportistas públicos que circulan a nivel provincial, sino que tendría que atender los accidentes de todo tipo y uso de vehículos que circulan en la región, lo cual incrementaría el aporte que realizan los asociados. Cabe señalar que esto también afecta la naturaleza de las Afocat, pues dejarían de ser una asociación de transportistas públicos, distorsionando el objetivo para el que fueron creadas.
En esa línea, también se encuentra la propuesta de que los convenios suscritos por las Afocat solo sean puestos en conocimiento de la SBS. Ante la falta de una evaluación técnica previa y el incremento del riesgo, no se garantiza una adecuada atención de las víctimas ni que estas asociaciones cuenten con los recursos necesarios para la atención de siniestros ocurridos fuera de la región.
Es importante precisar que el objetivo de la SBS es que las Afocat sean administradas por personas con idoneidad moral y técnica, y cumplan con los requerimientos normativos y sean solventes, por lo que la potestad sancionadora de la Superintendencia se encuentra enfocada en corregir situaciones que perjudiquen al público usuario o limiten sus acciones de control. No obstante, en el proyecto normativo se pretende limitar esta facultad porque solo podría imponer una sanción de cancelación de la inscripción en casos de insolvencia, quedando fuera los casos de acumulación de infracciones graves o muy graves, tales como no presentar la información financiera de varios periodos y los reiterados incumplimientos del pago de los siniestros, más aun si consideramos el riesgo de que las Afocat continúen incurriendo en estas faltas sin aplicar las medidas correctivas, perjudicando a los usuarios. Asimismo, existen otras infracciones como la no inscripción de los mandatos del consejo directivo en Registros Públicos, lo que constituye un impedimento muy grave para la operatividad de la Afocat y que amerita que la SBS adopte acciones oportunas para proteger a los usuarios del CAT.
En relación al Fondo de Compensación, actualmente, este se encuentra constituido por un porcentaje del monto de aporte de cada CAT emitido y por las indemnizaciones por muerte no reclamadas con plazo de prescripción vencido. La finalidad de este fondo es amparar a las víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos que no hayan sido identificados y que se hayan dado a la fuga en el momento del accidente, mediante el pago de las coberturas que corresponden a gastos médicos y gastos de sepelio, hasta por los importes de cobertura correspondientes al SOAT o CAT.
En ese sentido, el aporte obligatorio al Fondo de Compensación se destina a asegurar la atención inmediata e incondicional de todas las víctimas de accidentes de tránsito. Sin embargo, el proyecto normativo plantea reducir los aportes al Fondo de Compensación, pues ya no se transferirían las indemnizaciones por muerte no cobradas, lo cual resulta preocupante porque no se cuenta con un estudio sobre el impacto de esta reducción de recursos en las potenciales víctimas de accidentes de tránsito.
Pero, por otro lado, la propuesta para que las víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos que no tengan SOAT o CAT, cuenten con las coberturas otorgadas por el Fondo de Compensación, aumenta las obligaciones de dicho Fondo y favorece a los conductores que no cumplieron con su responsabilidad de contratar la cobertura. Cabe señalar que las acciones de repetición que pudiera ejercer el Fondo de Compensación no es económicamente viable en muchas ocasiones, pues los gastos de dichas acciones pueden exceder el monto de recupero.
Respecto al aporte obligatorio para financiar al programa social Ollas Comunes – Hambre Cero, la exposición de motivos del proyecto normativo no menciona el sustento técnico que justifique dicho financiamiento con un porcentaje aplicado al aporte de las emisiones de CAT (cuyo aporte es destinado exclusivamente a la atención de las víctimas de accidentes de tránsito). En ese sentido, se distorsiona la naturaleza y finalidad de este seguro obligatorio. El financiamiento a dicho programa social debería evaluarse de manera integral con el Ministerio de Economía y Finanzas, en otro espacio, y no dentro de la regulación del seguro obligatorio de accidentes de tránsito.
La SBS ejerce sus facultades de regulación y supervisión bajo criterios estrictamente técnicos, y tomando en cuenta el contexto en el que se desarrollan las operaciones de la Afocat. En este marco, durante el estado de emergencia nacional se tomaron medidas como prorrogar la presentación de información, se redujo el requerimiento del Fondo de Solvencia y se otorgó la posibilidad de uso de los recursos del Fondo, de forma excepcional y temporal, para gastos administrativos; pero también, se continuó adoptando medidas correctivas oportunas e iniciando los procedimientos administrativos sancionadores en caso de incumplimientos a la normativa vigente.
Por lo expuesto, el proyecto normativo pretende establecer un trato diferenciado y favorable para las Afocat que, durante el estado de emergencia nacional, han cometido infracciones a las normas. Adicionalmente, se observa que se propone reincorporar a solo una Afocat, cancelada en el año 2021, lo cual afecta el derecho constitucional a la igualdad (inciso 2 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú), al presentarse un trato diferenciado que surge de la misma norma; esto considerando que el contenido de las normas debe ser igual para las empresas, en este caso, no es posible legalmente establecer un trato discriminatorio por parte del Estado.
Por otro lado, se debe destacar que la SBS se encuentra de acuerdo con la propuesta de proteger los recursos del Fondo destinados a la cobertura de siniestros; no obstante, debe limitarse a que solo sea una cuenta de depósito en el sistema financiero, que sea intangible e inembargable, a fin garantizar su adecuado uso por parte de las Afocat y que sea solo para custodiar los recursos del Fondo. El proyecto de ley otorga una protección amplia a las cuentas de las Afocat que son distintas a las cuentas del Fondo para atender siniestros.
La SBS también se encuentra de acuerdo con la posibilidad de emisión del CAT electrónico, siempre y cuando se establezcan las adecuadas medidas de seguridad.
Considerando el rol social que cumple el CAT, la Superintendencia considera que este proyecto de ley sea ampliamente debatido, que participen todos los interesados, incluyendo los usuarios, ya que su fin último es proteger a los ciudadanos que pudieran verse afectados por un accidente de tránsito.