La Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), como parte de su mandato de seguridad y adecuado desempeño del sistema privado de pensiones (SPP), ha venido planteando la necesidad de realizar una reforma al sistema previsional en su conjunto, en beneficio de la ciudadanía en general, enfocando su atención en la ampliación de la cobertura previsional y la necesidad de brindar los mecanismos para que los afiliados puedan mitigar el riesgo de pobreza en la vejez. Por esta razón, ha participado activa y permanentemente en todo debate promovido por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en los últimos años.

Para la SBS, el eje de toda reforma debe ser el bienestar y protección del afiliado para resguardarlo de las contingencias que conlleva la etapa de la jubilación y la vejez. Por ello, en el marco de la segunda votación del dictamen que plantea una modernización del sistema previsional, sobre la base de una estructura multipilar que no solo sea integral sino integrada, se considera necesario plantear algunas observaciones.

Acceso al sistema contributivo a los 18 años

El dictamen dispone que los ciudadanos, al cumplir los 18 años, deben afiliarse al sistema previsional, eligiendo entre el SPP o el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP). De no manifestar su voluntad, será afiliado automáticamente (opción default) al SNP.

En este contexto, la legislación vigente establece que la opción default, cuando un ciudadano se incorpora al mercado laboral, es el SPP, lo que se sustenta en la experiencia internacional. En materia de afiliación automática en los sistemas de pensiones, el mundo transita hacia esquemas con cuentas individuales de capitalización y no hacia un esquema de reparto, en la medida que este tiene un desfinanciamiento estructural por la menor tasa de crecimiento de la población (se torna inviable un financiamiento de largo plazo de los afiliados activos hacia los pasivos). El dictamen, a su vez, tiene el agravante que la elección del ciudadano entre el SPP y SNP se realizará cuando cumpla 18 años, edad en la cual, por lo general, aún no es un trabajador activo. Esta situación puede conllevar a un serio riesgo conductual, porque, por inercia, es de esperar que no opte por uno de los dos sistemas y termine siendo afiliado al SNP.

Se debe agregar que la asignación por default al SNP desvirtúa el objetivo de hacer más robusta una licitación de las cuentas de los nuevos afiliados, en la medida que será necesario incurrir en un mayor costo comercial por parte de la AFP o de la entidad del sistema financiero ganadora de la licitación para poder contactar y persuadir a un ciudadano de 18 años o más años a afiliarse al SPP. Esto se contradice con la finalidad prevista en el artículo 2 del dictamen, de asegurar una mayor competencia en la oferta de gestores de pensiones privadas.

Reconocimiento de los aportes por los traslados del afiliado del SNP al SPP

El dictamen reconoce y establece el libre traslado entre el SNP y el SPP; pero, seguidamente, se señala que los afiliados que acumulen 240 unidades de aporte, al momento de la jubilación, tienen derecho a una pensión en el SNP y que esto no es incompatible con la pensión que podría recibir en el SPP.

Esta disposición no advierte un reconocimiento de aportes (bono) en caso un afiliado opte por trasladarse del SNP al SPP, siendo su único mecanismo de compensación el potencial acceso a una pensión en el SNP si cumple con los requisitos. Y, si a esto sumamos el default al SNP, conlleva a que el afiliado quede potencialmente expuesto a una situación de desprotección relativa en caso no decida correctamente el sistema contributivo. A mayor cantidad de años de permanencia en el SNP, menores serán los incentivos para trasladarse al SPP, en la medida que los aportes al sistema nacional no le serán reconocidos.

En este sentido, se debe recordar el rol que el Estado cumple en la política nacional como agente subsidiario y financiador de las pensiones de sus afiliados, mediante el cual se compromete a garantizar una pensión por los aportes que han realizado durante su etapa laboral. Dicho compromiso está recogido en los artículos 10, 11 y 12 de la Constitución Política del Perú, mediante los cuales se garantiza el derecho a la seguridad social, recogido como derecho fundamental de la persona. En tal sentido, la legislación vigente ha incorporado el acceso a los Bonos de Reconocimiento (sujeto a ciertos requisitos) como condición para permitir el traslado del SNP al SPP, de modo tal que el número total de meses aportados por el afiliado al SNP (o su equivalente determinado por el Ministerio de Economía y Finanzas), hasta una fecha de corte, sean reconocidos cuando el afiliado opte por jubilarse en el SPP. Por tal motivo, la SBS propone que se incluya el acceso a bonos de reconocimiento en el dictamen, tal como estaba incluido en propuestas de reformas del sistema previsional anteriores.

Introducción de fondos generacionales en el SPP

De acuerdo con el dictamen, la SBS podrá evaluar la implementación del uso dinámico de fondos en función del riesgo implícito en el ciclo de vida. El objetivo de esta iniciativa apunta a la futura implementación de los fondos generacionales –conocidos como los Target Date Funds (TDF)- en el sistema de pensiones, considerados como un esquema superior al de los multifondos -actualmente vigente-, porque está enfocado en maximizar la pensión esperada o la tasa de reemplazo. Se trata de fondos de inversión que rebalancean su asignación de activos de riesgo conforme un afiliado se acerca a su fecha de jubilación, de acuerdo con una estrategia preestablecida por el gestor de fondos.

Sin embargo, tal como se ha planteado dicha modificación, no es suficiente para su correcta implementación. En tal sentido, la SBS considera que estos fondos generacionales podrían ser incorporados en el texto, precisando un plazo prudencial para su implementación.

Disposición de que los fondos de los afiliados fallecidos no reclamados por sus herederos pasen a ser propiedad de la ONP

Otro aspecto que plantea el dictamen es que el saldo que queda en la cuenta individual de capitalización de un afiliado al SPP, en el momento del fallecimiento del afiliado, pasa a sus herederos; pero, ante la falta de herederos, que pase a ser de propiedad de la ONP.

Para la SBS, esta disposición debería eliminarse del texto porque atenta contra una adecuada protección de los derechos previsionales de los afiliados y su propiedad individual, tal como se indica en el artículo 664° del Código Civil. El derecho de los posibles beneficiarios o a quienes se acrediten como herederos, con la sucesión intestada o testamento correspondiente, no puede prescribir. En este sentido, también se debe recordar que el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N.°1417-2005-AA/TC[1], concluye que el derecho de solicitar o reclamar una pensión -o a constituirse como herederos- no prescribe debido a su carácter fundamental y su estrecha vinculación con el derecho a la vida y a la dignidad de la persona.

Aporte al sistema contributivo por parte de los empleadores – plazo para su presentación ante el Poder Legislativo

Otra de las disposiciones del dictamen establece que el Poder Ejecutivo realizará un estudio y posteriormente una propuesta legislativa para la incorporación de un porcentaje de aporte obligatorio de parte de los empleadores para cada trabajador, tanto del SNP como del SPP.

Para la SBS, esta iniciativa resulta relevante y acorde con una visión de protección social de mayor alcance, que involucre una participación contributiva de los empleadores en consonancia a la que realizan los propios trabajadores, así como la que provee el Estado a través de sus pilares contributivos y semi-contributivos; pero no se contempla un plazo para su discusión por los poderes públicos correspondientes. En tal sentido, se sugiere que se incorpore un plazo, el cual podría ser el previsto para la primera revisión de la variable de edad de jubilación.

Retribución de las empresas administradoras de fondos (EAF).

El dictamen plantea la aplicación de una comisión por productividad, como una opción adicional, por el servicio de la administración de los fondos de pensiones a cargo de las EAF. Sin embargo, pese que se reconoce expresamente que las retribuciones se establecen libremente, se indica que las referencias de portafolio benchmark, a partir del cual se fijaría dicha comisión, serían determinados por la SBS.

La Superintendencia considera que esta medida implica un control de precios que, en la práctica, puede perjudicar o beneficiar a una EAF. Los controles han demostrado ser contraproducentes por lo que se sugiere revisar completamente dicha propuesta, incluyendo la referencia a una comisión fija.

Esperamos que esta segunda votación del dictamen pueda dar espacio a un nuevo debate con la finalidad de analizar las observaciones de la SBS y las propuestas por otras entidades del sector público y privado. No debemos perder de vista que el objetivo principal de todo sistema previsional es asegurar una vejez digna a los ciudadanos.

El texto del dictamen está disponible en el siguiente enlace: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MTkwMzY0/pdf

La opinión institucional de la SBS está disponible en el siguiente enlace: https://www.sbs.gob.pe/transparencia-sbs/opinion-institucional-sobre-proyectos-legislativos