En los próximos días se iniciará el debate de la reforma del sistema previsional peruano en el Congreso de la República. Se trata de una tarea muy importante que demanda una gran responsabilidad de todas las partes involucradas porque implica asegurar el máximo bienestar de los peruanos cuando concluyan su vida laboral, cautelando al mismo tiempo la estabilidad macroeconómica del país. Por eso, resulta necesario conocer cuál es el punto de partida, y qué principios y objetivos deben guiar este esfuerzo.

Un aspecto importante es que el sistema de pensiones peruano está formado por un esquema no contributivo (Pensión 65) y por dos sistemas contributivos (los más importantes) que coexisten: el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP). El primero está basado en un esquema de reparto, y el segundo en el ahorro y capitalización individual; lo cual implica que los trabajadores tienen que elegir entre dos sistemas con diferentes características y beneficios. La coexistencia de dos esquemas pensionarios solo se observa en Perú y Colombia (OECD, 2019) [1], situación que no sólo genera un sistema de previsional fragmentado, sino problemas operativos como consecuencia de su funcionamiento desarticulado.

A juzgar por las características de nuestro mercado laboral, uno de los desafíos más importantes del sistema previsional es mejorar su cobertura, ya que menos del 30% de la PEA cotiza a un sistema de pensiones. Este bajo nivel de cobertura es consecuencia, principalmente, de la informalidad del mercado laboral. En la medida que el sector informal esté fuera del alcance de la legislación laboral, también lo estarán los sistemas de pensiones contributivos tradicionales, que requieren de un empleador formal que retenga y traslade el aporte del trabajador. Esta situación requiere que se diseñen esquemas alternativos, con la finalidad de que la mayor parte de los trabajadores tenga la oportunidad de ahorrar para su vejez.

Además de lo antes señalado, hay que tener en cuenta que las rotaciones constantes entre formalidad, informalidad e inactividad, que caracterizan a nuestro mercado laboral, generan importantes lagunas en las contribuciones a los sistemas de pensiones. Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el Perú, en promedio, el 21% de los trabajadores que son formales no lo será dentro de un año[2]. El patrón de entrada y salida de la formalidad genera que la cotización efectiva sea reducida y que, por ello, el ahorro acumulado para la vejez resulte insuficiente para financiar una pensión que cubra las expectativas. Particularmente, para los afiliados de menores ingresos y baja productividad, cuya rotación laboral es más frecuente, resulta de suma importancia aplicar mecanismos poco convencionales e innovadores de ahorro de largo plazo, para incorporar a este segmento de la población al sistema de pensiones.

Frente a ello, también se debe considerar que el fenómeno del envejecimiento poblacional, reflejado en un incremento de la esperanza de vida y una reducción del número de nacimientos, afectará a los actuales sistemas de pensiones. Los sistemas de reparto o capitalización colectiva serán financiera y económicamente insostenibles. Bajo este contexto, la propuesta de un sistema único basado en la capitalización individual, con garantía estatal resulta ser una alternativa razonable, no solo considerando la sostenibilidad del sistema, sino que permitirá ampliar la cobertura y, sobre todo, que el proceso de transición sea más efectivo.

En lo que se refiere a la organización industrial o las características de la industria, en particular en términos de competencia, la licitación de la administración del ahorro previsional de los nuevos afiliados ha generado mayor competencia en el SPP y facilitó el ingreso al mercado una nueva AFP que ganó las dos primeras licitaciones.

Pese a la reducción de comisiones lograda en los cuatro procesos de licitación de nuevos afiliados en el SPP, la entrada de un nuevo actor y la mayor eficiencia operativa alcanzada mediante las licitaciones, aún existe la percepción de una falta de competencia que se asocia al reducido número de AFP que operan en el mercado. Esto último se explica, principalmente, porque el SNP y el SPP compiten por incorporar afiliados, lo cual genera un menor espacio para el crecimiento de ambos sistemas. Asimismo, la magnitud del mercado laboral formal determina el tamaño potencial del mercado previsional, e influye en el número de competidores, la concentración de mercado y la competencia.

En este contexto, se requieren aplicar medidas adicionales que incrementen la competencia y reduzcan costos en aquellos procesos en los que se presentan economías a escala con la finalidad de reducir el costo previsional y que esta mayor eficiencia se traslade al afiliado.

En cuanto al proceso de inversiones, si bien este ha permitido que se alcancen los mayores niveles de rentabilidad entre los sistemas privados de pensiones de la región, se han identificado algunos aspectos que requieren ser mejorados porque fueron diseñados para un contexto de mercado diferente al vigente y que podrían generar estrategias de inversión sub-óptimas. Asimismo, es importante incorporar al portafolio de los fondos de pensiones aquellas alternativas y operaciones de inversión que, entre otros, permitan reducir los costos de las inversiones, y calcen con el perfil de largo plazo de los fondos de pensiones. De esta manera, se lograría una mayor diversificación y diferenciación de los portafolios, brindando a los fondos de pensiones la oportunidad de obtener mayores rentabilidades ajustadas por riesgo. Estas características de la regulación hacen necesario introducir mejoras al esquema de inversiones orientadas a maximizar la rentabilidad.

Acerca de los beneficios de los actuales sistemas de pensiones, tenemos que el SNP otorga a sus beneficiarios una pensión vitalicia con un nivel máximo y con garantía de pensión mínima siempre que los afiliados cumplan con los requisitos de edad (65 años) y cotización (al menos 20 años de aporte). En el caso del SPP, los afiliados pueden acceder a una pensión de jubilación, sin un tope máximo, ya sea por Retiro Programado, Renta Vitalicia o Renta Temporal con Vitalicia Diferida[3], u optar por el retiro a suma alzada hasta el 95.5% de los fondos acumulados en su cuenta individual, o una combinación de ambas (pensión y retiro parcial), siempre que alcancen los 65 años o los requisitos para la jubilación anticipada. Sin embargo, en el SPP no existe una pensión mínima.

Lineamientos para una reforma

Una propuesta de reforma y mejora del sistema previsional peruano, independientemente de los detalles de diseño que ello requiere, implica el logro de un objetivo fundamental, que es reducir el riesgo que un trabajador caiga en situación de pobreza cuando llegue a la etapa de la vejez. Para ello, se ha considerado las siguientes líneas maestras:

1. mejorar la cobertura y el ahorro previsional;
2. continuar con la eficiencia y reducción de costos en beneficio del afiliado,
3. mejorar el régimen de inversiones del fondo de pensiones; y
4. mejorar el esquema de beneficios y prestaciones, con la finalidad de mitigar el riesgo de pobreza en la vejez.

Estos elementos deben considerar además, una mejor comprensión del funcionamiento del sistema de pensiones, lo que requiere de una mayor educación financiera para lograr la confianza de los afiliados.

La propuesta implica el rediseño del sistema de pensiones y pasar del actual sistema hacia un esquema mixto o integrado que tome lo mejor del sistema de reparto (pensión mínima) y combinarlo con las bondades del sistema de ahorro individual (sin tope a las pensiones, propiedad individual de los aportes, retorno de largo plazo, sin requisito de años de aporte para acceder a un beneficio).

Propuesta de un sistema integrado de pensiones

Estas directrices permitirán construir un sistema de pensiones sostenible financieramente con mayor alcance a la población, en particular a los trabajadores de bajos ingresos, así como una mejora en la suficiencia de pensiones al momento de retirarse del mercado laboral; el cual hará frente o mitigará los riesgos de pobreza en la vejez y longevidad.

Un aspecto importante será establecer una garantía de pensión mínima para todos los afiliados, además de hacer más eficiente y fácil la elección de los productos pensionarios al momento de optar por una pensión de jubilación. Para ello, se propone continuar con la optimización de productos previsionales. Una alternativa para recuperar el objetivo previsional, sería el establecimiento de una pensión objetivo.

Adicionalmente, dentro de la propuesta de crear un sistema único de pensiones de ahorro individual con garantía de pensión mínima, como beneficio adicional se plantea otorgar una pensión social para los trabajadores de bajos ingresos, ya sean independientes o que pertenezcan a las micro y pequeñas empresas (MYPE). Si bien con estas medidas se busca proteger a un mayor número de personas, es indispensable una evaluación rigurosa para garantizar su sostenibilidad económica y financiera en el largo plazo, ya que para su financiamiento se requiere recursos fiscales.

Esta propuesta alternativa  ofrece un flujo de ingresos a todos los trabajadores afiliados, minimizando además los riesgos actuariales por el proceso inexorable de envejecimiento de la población. En la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) esperamos contribuir con propuestas que permitan lograr un sistema previsional que permita a todos los trabajadores peruanos acceder a pensiones dignas durante su vejez.