A nivel mundial, son varios los países que han puesto bajo análisis sus sistemas de pensiones con el objetivo de implementar reformas y el Perú no es la excepción. La reforma del sistema de pensiones, formado principalmente por el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) -administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP)- y el Sistema Privado de Pensiones (SPP) -gestionado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y supervisado por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS)- es un tema permanente en la agenda del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo. A lo largo de los últimos años se ha presentado y debatido una diversidad de proyectos y hay otros que están próximos a presentarse.

Dentro de este contexto, sea en mesas de trabajo impulsadas por el Ejecutivo, en las comisiones de trabajo del Congreso y en conferencias y seminarios, la SBS ha contribuido presentando un diagnóstico y lineamientos para una reforma, sustentada en su experiencia como organismo constitucionalmente autónomo regulador y supervisor del SPP, considerando las tendencias en políticas de protección social en materia de pensiones a nivel internacional, que se discuten en diversos foros como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización Internacional de Trabajo (OIT). Todo ello con la finalidad de asegurar una vejez digna a todos los peruanos que culminan su etapa laboral.

La SBS plantea un conjunto de lineamientos de reforma del sistema previsional peruano[1] -público y privado- dirigidos a alcanzar los siguientes objetivos:

1. Rediseñar el sistema de pensiones peruano hacia un esquema articulado.
2. Mejorar la cobertura y el ahorro previsional.
3. Generar mayor eficiencia y reducción de costos en beneficio del afiliado.
4. Mejorar el régimen de inversiones del fondo de pensiones.
5. Mejorar el esquema de beneficios y prestaciones, con la finalidad de mitigar el riesgo de pobreza en la vejez.

Estos lineamientos deben considerar una mayor educación previsional, con miras a que los afiliados aprendan a confiar en sus respectivos sistemas de pensiones (ver cuadro N.°1).

Cuadro N.°1

Lineamientos para una reforma del sistema de pensiones peruano

Objetivo 1: Rediseñar el sistema de pensiones peruano

El objetivo central de la propuesta es rediseñar el sistema de pensiones con la creación de un nuevo sistema de pensiones multipilar articulado que incluya cuatro pilares (ver cuadro N.°2) dirigidos a generar ahorro previsional y proteger en la vejez, tanto a los asalariados, como a quienes trabajan en la informalidad o como independientes; y otorgar ingresos en la vejez a quienes están en situación de pobreza extrema y pobreza. Para ello, se plantea una serie de políticas, que incluyen la ampliación de las pensiones no contributivas (según disponibilidad fiscal); la unificación del sistema de pensiones contributivo sobre la base de la capitalización individual; brindar una garantía estatal de pensiones mínimas y mínimas proporcionales; y fomentar el desarrollo del ahorro voluntario aplicando instrumentos de la economía del comportamiento.

Este sistema de pensiones multipilar articulado se fundamenta en el esquema de capitalización individual y en una garantía estatal. Para evitar las distorsiones que genera la coexistencia de dos sistemas pensionarios diferentes (público y privado), se plantea tomar aspectos del sistema de reparto y del sistema de ahorro individual para integrarlo, y con ello proteger mejor a los trabajadores en la etapa de la vejez, o las contingencias de la invalidez y sobrevivencia. De esta manera, con un sistema contributivo de capitalización individual y con garantía de pensión mínima, se mitigarían los riesgos de pobreza en la vejez; y se incrementaría el bienestar de los afiliados y sus familias. En el cuadro N.°2 se muestra una síntesis del diseño del nuevo sistema de pensiones, teniendo como referencia a los pilares de protección social.

Cuadro N.°2

Pilares de un nuevo sistema de pensiones

Este nuevo sistema estaría dirigido a los tres grandes grupos de ciudadanos: aquellos que está en situación de pobreza extrema y pobreza y no tienen capacidad de ahorro; aquellos trabajadores de bajos ingresos (trabajadores de las micro y pequeñas empresas – MYPE, independientes e informales con ingresos menores a una remuneración mínima vital - RMV); y a los trabajadores asalariados dependientes.

Para los trabajadores de bajos ingresos, se propone una pensión social, existiendo un copago entre el Estado y el trabajador, a entregarse al momento de la jubilación, siempre que se cumplan con los requisitos de edad y años de aporte, existiendo aportes complementarios del Estado, según la disponibilidad fiscal. Para los trabajadores asalariados dependientes con ingresos desde una RMV, la propuesta consiste en crear un sistema de pensiones contributivo unificado y basado en la capitalización individual que otorgue el mismo esquema de beneficios a todos sus afiliados; y solucione la falta de articulación que actualmente presenta el sistema de pensiones.

Los aspectos complementarios de la propuesta serían los siguientes:

1. Ahorro individual. Todos los trabajadores ahorrarían en una cuenta de capitalización individual, se trate de trabajadores de bajos ingresos, trabajadores independientes o dependientes; en el caso de los independientes, el aporte obligatorio sería de modo progresivo.
2. Garantía estatal. El acceso estaría en función de un número mínimo de aportes y base de aportación de los trabajadores.
3. Nuevos trabajadores. Estos irían al nuevo sistema de pensiones articulado, y se cerraría la entrada al sistema de reparto.

Objetivo 2: Ampliar la cobertura

Un reto de la reforma será la ampliación de la cobertura en el mediano y largo plazo, en la medida que existen factores exógenos a los sistemas de pensiones asociados a la informalidad del mercado laboral y la rotación entre empleo, desempleo e informalidad que han limitado la cotización a los sistemas de pensiones. Bajo el contexto anterior, se propone aplicar un marco integral de medidas orientadas a incorporar al sistema previsional a los trabajadores independientes o de bajos ingresos mediante un esquema de pensiones sociales semi-contributivas que contempla mecanismos para incrementar el ahorro previsional y la cobertura:

• Afiliación automática. Se propone que, desde los 18 años, todos los ciudadanos sean incorporados automáticamente al sistema de pensiones. La afiliación se materializaría con la creación de una cuenta individual de capitalización, en la que se registrarán los aportes de los trabajadores y la rentabilidad que estos generen.
• Mecanismos innovadores de aportación. Se plantea introducir mecanismos innovadores de aportación que faciliten la aportación voluntaria de diversos montos, y que los trabajadores puedan realizarlos con la periodicidad que les permita su patrón o regularidad de ingresos. Estos mecanismos tienen la finalidad de incrementar las opciones para realizar aportes voluntarios, combinando una amplia oferta para realizar aportes presenciales; pero, también, una gama diversa de operaciones digitales para ofrecer mecanismos de contribución simples y de bajo costo.
• Aporte colectivo asociado al consumo. Implica la transferencia de un porcentaje del IGV para contribuir al financiamiento de las pensiones sociales y pensiones mínimas del nuevo sistema de pensiones. Con esta medida, se busca generar una fuente de financiamiento estable de las garantías estatales que podría ser parcial o total en función de la política fiscal que se aplique. No obstante, en el largo plazo resulta necesario evaluar la aplicación de políticas orientadas a incrementar los ingresos fiscales según las demandas de recursos que generen las referidas garantías estatales.
• Garantía estatal de una pensión vitalicia sujeto al esfuerzo individual. El sistema de pensiones sociales otorgaría un beneficio definido con carácter vitalicio, siendo el Estado quien garantice esta pensión vitalicia para quienes acumulen al menos 240 aportes (por ejemplo, de S/ 50) hasta la edad de jubilación, y no logren autofinanciarse una determinada pensión vitalicia (por ejemplo, de S/ 350), que vendría a ser el monto de pensión garantizado por el Estado. De esta manera se busca que el esfuerzo individual del trabajador en su aportación sea complementado, si así se requiere, con un subsidio del Estado.

El sistema de pensiones sociales semi-contributivo tendría un monto fijo con garantía estatal orientado a los trabajadores de bajos ingresos[2]. Para poder acceder al beneficio garantizado por el Estado, el trabajador debe registrar al menos 240 aportes de una unidad de aporte bajo pensión social. Esta contribución es un aporte voluntario que puede constituirse con pago en efectivo o mediante mecanismos innovadores de aportación que facilitan la incorporación y cotización al sistema de pensión social[3], siendo parte importante del sistema la afiliación automática.

Objetivo 3: incrementar la competencia y reducir costos

La propuesta de reforma contempla continuar con la licitación de las cuentas individuales de los nuevos afiliados, considerando que ha sido un instrumento exitoso en reducir las comisiones y el costo para captar nuevos afiliados. Desde la promulgación de la Ley N.°29903, que introdujo la licitación, se ha logrado un importante ahorro para los afiliados, ya que han dejado de pagar S/ 4,775 millones entre octubre de 2012 y febrero de 2023.

Asimismo, este mecanismo ha fomentado la competencia en precios y ha reducido las barreras a la entrada de nuevos competidores, permitiendo a un potencial ingresante alcanzar una escala eficiente sin incurrir en los iniciales altos costos comerciales.

Con la finalidad de expandir los efectos beneficiosos de las licitaciones a los antiguos afiliados, se propone estudiar la aplicación de licitaciones periódicas de una parte del de los afiliados bajo comisión por flujo en cuanto a su viabilidad legal y potenciales efectos en la competencia. La propuesta está orientada a disminuir las comisiones por flujo que han permanecido invariables en los últimos años. Bajo este planteamiento la participación de los afiliados en la licitación sería voluntaria, siendo necesario evaluar la aplicación de criterios de la economía del comportamiento con el objetivo de facilitar la decisión de participación de los afiliados.  

Un elemento que podría dinamizar la competencia en el sistema de ahorro individual consistiría en la evaluación para la creación de una AFP Estatal, que introduciría un factor adicional de competencia. El proceso funcionaria de la siguiente manera:

• La actual ONP ya no recibiría nuevos afiliados. Los nuevos trabajadores formales ingresan directamente al nuevo sistema de pensiones, bajo un sistema de pilares.
• Los trabajadores con edades menores o igual a 35 años (actualmente en la ONP), pasarían a la AFP estatal; bajo la lógica de un horizonte de largo plazo y de capitalización individual.
• Los trabajadores mayores de 35 años (actualmente en la ONP) se quedarían en el antiguo sistema de reparto, bajo los beneficios que asegura este régimen. La aplicación de esta edad de referencia tiene la finalidad de evitar que los afiliados de mayor edad se perjudiquen con el cambio, porque tienen acumulado años de cotización bajo el esquema de reparto (que implica acumulación de derechos pensionarios) y a la vez evitar un significativo desfinanciamiento del SNP.

Asimismo, se sugiere centralizar los procesos de cobranza judicial de aportes previsionales impagos con la finalidad de ejecutar con mayor éxito la cobranza en la medida que la reducción del número de expedientes judiciales redundaría en la agilización de los procesos y disminución de la carga procesal.

Objetivo 4: mejorar el régimen de inversiones

Considerando que el objetivo final de un sistema de pensiones es maximizar la pensión de los ciudadanos, a efectos que se encuentren protegidos durante la vejez. En el marco de ese objetivo, el régimen de inversiones debe buscar maximizar la rentabilidad de los fondos de pensiones y algunas propuestas que contribuirán a ello son las siguientes:

Aplicar el esquema de fondos generacionales para las inversiones del fondo de pensiones. El esquema de multifondos vigente no se enfoca en maximizar la pensión esperada de los afiliados de acuerdo con una trayectoria de inversión durante su vida activa, solo busca maximizar la rentabilidad mientras los afiliados se encuentren en el tipo de fondo que han seleccionado, lo cual puede dar resultados no deseados en el largo plazo. Más aún no existen los tipos de fondo suficientes que permitan suavizar la trayectoria de inversión por clases de activo. En ese sentido, la propuesta de que los afiliados inviertan en fondos generacionales tiene como objetivo la maximización de la pensión esperada, la suavización de la trayectoria de inversión, fomentar las inversiones de largo plazo y minimizar el impacto negativo en los fondos de pensiones y en el mercado de capitales local, producto de la negociación de instrumentos de inversión que se genera por el rebalanceo de los portafolios cuando un afiliado se pasa de un tipo de fondo a otro.    

Migrar del esquema de rentabilidad mínima hacia uno de benchmarking. El esquema de benchmarking busca que el desempeño de las inversiones sea comparado con el desempeño de un benchmark de portafolio exógeno, el cual debe ser determinado por un comité técnico. En base a dicha comparación, el afiliado puede decidir cambiar a la gestora de inversiones más rentable, así como, pagará una comisión de desempeño estimada en base a dicho benchmark.

Proponer un incremento en el límite de inversión del exterior aplicable al SPP. Actualmente, los fondos privados de pensiones tienen un límite de inversiones en el exterior equivalente al 50%. En ese sentido, la propuesta considera elevar el límite del exterior al 80% del portafolio y estará sujeto a un límite operativo que será administrado gradualmente por el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Es importante señalar que elevar dicho límite no afectará las inversiones locales, pues el nivel de crecimiento normal esperado de los fondos de pensiones es mayor a la velocidad de crecimiento de las alternativas de inversión en el mercado local.

Mejoras en la gestión del ahorro voluntario. El desarrollo del ahorro voluntario es uno de los pilares de la propuesta. La propuesta abre la posibilidad de que se pueda administrar el ahorro voluntario bajo un esquema flexible de diseño de los portafolios de inversión. Asimismo, es importante que se generen incentivos tributarios, de tal manera que el ahorro voluntario de corto plazo pueda ser convertido por el afiliado en ahorro de largo plazo, de tal manera que complemente la pensión.

Objetivo 5: mejorar el esquema de beneficios y prestaciones

El sistema articulado de pensiones propuesto incluye la siguiente estructura de beneficios pensionarios:

• Pensión no-contributiva o pensión 65, cuya finalidad es proporcionar un ingreso base a las personas de pobreza extrema.
• Pensión social semi-contributiva orientada a los trabajadores independientes o de bajos ingresos.
• Pensión mínima y pensión mínima proporcional cuya finalidad es otorgar una base de ingreso para los trabajadores que cotizaron una parte significativa de su vida laboral, pero no acumulen recursos suficientes para obtener una pensión mínima o pensión mínima proporcional.
• Pensiones autofinanciadas, este grupo corresponde a los trabajadores que autofinancien su pensión en la medida que acumulen ahorro previsional suficiente para financiar una pensión mayor a la mínima.

Con esta propuesta, la SBS busca contribuir en el debate, considerando principalmente la necesidad de mejorar la protección social a los trabajadores, lo cual implica potenciar los avances ya alcanzados, construir sobre bases sólidas y respetar, principalmente, la propiedad y el ahorro previsional de los trabajadores.