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Sistema financiero peruano: alineándose más a Basilea III

El tránsito hacia la completa implementación de este estándar se está concretando gracias a la actualización de la Ley General, lo que representa un hito para el fortalecimiento de su estabilidad.

La gran crisis financiera internacional, iniciada en el 2007/2008, evidenció un vacío en los estándares financieros internacionales. El enfoque microprudencial, que prevalecía en la regulación financiera mundial hasta el desencadenamiento de la crisis, fue insuficiente para controlar los riesgos y las externalidades que se acumularon a nivel agregado como resultado de la interacción de distintos operadores y distintos mercados. Por esta razón, la reforma financiera de Basilea III, que surgió producto de la crisis, incluyó como complemento al tradicional enfoque microprudencial, un enfoque macroprudencial que se encuentra orientado a prevenir la acumulación de riesgos del sistema financiero en su conjunto, a fin de preservar su estabilidad.

Uno de estos elementos macroprudenciales que incorpora Basilea III es el establecimiento de colchones de capital por encima del requerimiento mínimo legal. En el Perú, la actualización de la Ley General del Sistema Financiero y de Seguros - Ley N°26702[1] (Ley General) del 2008 permitió no solo implementar el Pilar 1 Basilea II en el Perú, sino también que la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) pueda exigir colchones de capital de la forma como lo plantea el marco regulatorio de Basilea III. De esta manera, en 2011, la SBS introdujo un conjunto de colchones de capital. A los dos de los colchones que cumplen con los mismos objetivos de los de Basilea III, aunque con un distinto enfoque de implementación (colchón por ciclo económico y por riesgo sistémico), se le sumaron otros colchones que son independientes del marco de Basilea (colchón por riesgo de concentración individual, regional y por sector económico, entre otros) y actúan como complemento, a fin de recoger los riesgos relevantes identificados en el sistema financiero peruano.

Estos colchones, así como otras adaptaciones a Basilea III que se implementaron vía reglamentos, resultaron ser de gran utilidad para que el sistema financiero pudiera enfrentar la crisis económica, generada por el Covid-19, desde una posición sólida. No obstante, esta posición aún se podía fortalecer más con algunos elementos cruciales que forman parte del estándar de Basilea III y que requerían ser modificados a nivel de la Ley General para su respectiva implementación en el Perú. Con el Decreto Legislativo N°1531 (DL N°1531), emitido el 19/03/22, se modificó la Ley General y con ello, el sistema financiero ha dado un paso fundamental para mejorar la cantidad y calidad de capital con el que cuentan las entidades.  

Gráfico N°1: Nueva estructura de capital aplicable en el sistema financiero peruano desde 2023

Más capital

La SBS ha venido avanzando significativamente en la implementación de herramientas macroprudenciales. Para el diseño del colchón por riesgo sistémico y del colchón de capital contracíclico, la institución respetó el propósito que el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS, por sus siglas en inglés) había establecido para cada uno de ellos a la luz de lo aprendido en la gran crisis financiera, aunque sí existen diferencias en el enfoque de su implementación.

En el caso del colchón por riesgo sistémico de Basilea III, la SBS fue pionera operativizando una metodología de cálculo, dado que lo publicado por el BCBS hasta ese momento (julio 2011[2]), no incluía todos los detalles necesarios para la implementación, pues estos estaban aún en desarrollo. En el caso del colchón contracíclico, el BCBS sí había publicado una metodología de cálculo y lineamientos para la activación de este colchón, pero la SBS optó por adoptar un enfoque distinto en el que se calibraron ponderadores de riesgo por tipo de exposición, a fin establecer ponderadores marginales que tomen en cuenta las diferencias en la sensibilidad al ciclo económico, generando así cargas de capital por ciclo económico sensibles a la orientación de riesgo de cada portafolio.

Estos dos colchones, junto con otros creados por la SBS fuera de los estándares de Basilea[3] para promover la estabilidad del sistema financiero peruano, estuvieron sujetos a un cronograma de adecuación de cinco años, que finalizó en julio de 2016. En este tiempo, e inclusive hasta el año 2018, fecha en la que se publicó el último estándar de riesgo sistémico, la SBS se mantuvo muy activa evaluando los documentos consultivos y estándares publicados por el BCBS, con el objetivo de mejorar los colchones de capital existentes. Así, en el 2021, se actualizó la metodología de riesgo sistémico y el umbral de la regla cíclica que aplica tanto al capital contracíclico como a las provisiones procíclicas. Asimismo, se trabajó en la actualización de los colchones de concentración de riesgo de crédito, que han sido recientemente pre-publicados.

En el cuadro N°1, se resumen los objetivos de los colchones de capital con el que contará el sistema financiero desde enero de 2023, así como sus principales similitudes y diferencias con el marco de Basilea III. Cabe destacar que el único colchón de capital nuevo es el de Conservación (CCoB); no obstante, algunos de los demás han sido actualizados.

Cuadro N°1: similitudes y diferencias entre los colchones de Basilea y los de la SBS
 
 
Colchón de conservación (CCoB)
Colchón contracíclico (CCyB)
Colchón de riesgo sistémico
Colchón por riesgos adicionales
Objetivo
Busca generar una capa adicional de capital que pueda ser utilizada a medida que las entidades incurren en pérdidas en periodos de estrés.
Acumulación de capital en tiempos de auge económico (en los que los créditos crecen de forma más acelerada), para que sea utilizado en la fase recesiva del ciclo.
 
Objetivo secundario: moderación de la ciclicidad de créditos y disminución del efecto del downturn sobre el sector real.
Busca reducir la probabilidad de quiebra de un banco de importancia sistémica mundial (G-SIB) mediante el aumento del requerimiento de capital considerando el negocio en marcha.
Busca que las entidades puedan guardar capital en reconocimiento de otros riesgos relevantes para el sistema financiero que no han sido capturados en el Pilar 1, ni en los colchones de Basilea.
Basilea III
2.5% de los APR, cubierto con CET 1 y con restricciones para el reparto de patrimonio en caso de incumplimiento.
No existe una regla predefinida de activación/desactivación, pero se han publicado lineamientos.
 
Calculado como el promedio ponderado de los colchones vigentes en las jurisdicciones en las que los bancos tienen exposición crediticia.
 
Tamaño del requerimiento:
[0%, 2.5% del APR] cubierto con CET 1 y con restricciones para el reparto de patrimonio en caso de incumplimiento.
 
Dimensiones del indicador de concentración: tamaño, interconexión, sustituibilidad e infraestructura, y complejidad, interjurisdiccionalidad.
 
Tamaño del requerimiento:
[1%, 3.5% del APR] cubierto con CET 1 y con restricciones para el reparto de patrimonio en caso de incumplimiento.
 
No existe
SBS (2011, 2021, 2022)
El colchón se activa/desactiva en base a una regla en función del PBI de corto y largo plazo.
 
Requerimiento calculado en base ponderadores marginales por tipo de exposición, calibrados en función de su sensibilidad al ciclo económico.
 
Normativa pre-publicada en 2022 actualiza ponderadores marginales. Tamaño del requerimiento:
[0%, 2.5% del APR] cubierto con CET 1 y con restricciones para el reparto de patrimonio en caso de incumplimiento.
 
 
Normativa publicada en 2021 actualiza la metodología del 2011 incluyendo todas las dimensiones de Basilea III menos interjurisdiccionalidad, porque no es aplicable al SSFF peruano, que es predominantemente local[4].
 
Tamaño del requerimiento:
[0.5%-3% del APR] aplicable a DSBs, cubierto con CET 1 y con restricciones para el reparto de patrimonio en caso de incumplimiento.
 
  • Riesgo de Concentración de riesgo de crédito (actualización ha sido pre-publicada en el 2022, a fin de mejorar la sensibilidad).
  • Tasa de interés en el Banking Book (IRRBB)
  • Normativa pre-publicada en 2022 elimina el colchón por Propensión al Riesgo, de manera que este dejará de ser exigido desde enero de 2023.
 
Cubierto con cualquier tipo de capital y sin restricciones para el reparto de patrimonio en caso de incumplimiento.
 
 

Mejor capital

La calidad del capital resulta fundamental para la estabilidad del sistema financiero debido a que, ante eventos de pérdidas, este capital debe: (i) permanecer en la entidad y no ser retirado por los accionistas/inversionistas; y (ii) tener la capacidad de absorber pérdidas para garantizar que los accionistas/inversionistas de la entidad sean los que deban de asumirlas. Por ello, el Comité de Basilea estableció una serie de características prudenciales que debían tener los diferentes componentes del capital para ser considerados como capital regulatorio (llamado “Patrimonio Efectivo” en la terminología SBS).

Parte de la adaptación de la normativa SBS, a los estándares de calidad de capital de Basilea III, requerían de un cambio en la Ley General, a fin de ser implementados de forma integral. No obstante, a fin de avanzar -al menos de manera parcial- con la mejora de la definición del capital regulatorio, conforme a las recomendaciones del BCBS, todos los elementos centrales que pudieron ser abordados vía reglamento se implementaron, en febrero de 2016, con la publicación del Reglamento de Deuda Subordinada (Resolución SBS N°975-2016). Con esta normativa, la SBS se alineó a Basilea III en relación a las características de permanencia (perpetuidad)[5] y absorción de pérdidas[6] que debe cumplir la deuda subordinada para ser reconocida como parte del Patrimonio Efectivo de Nivel 1 (Tier 1). Además, en el referido reglamento se realizó una aproximación a las deducciones de capital para activos intangibles y activos por impuestos diferidos, mediante la aplicación de ajustes en los ponderadores de riesgo de crédito para ciertas partidas.

La aprobación del DL N°1531, que modificó la Ley General a inicios del año 2022, sentó la base legal necesaria para completar el alineamiento integral del marco normativo de la SBS a los estándares de calidad de capital de Basilea III. Así, desde el 2023, será posible requerir una estructura de capital de mejor calidad, alineada a Basilea III:

  1. El Patrimonio Efectivo estará conformado por el Patrimonio Efectivo de Nivel 1 (Tier 1) y el Patrimonio Efectivo de Nivel 2 (Tier 2), eliminándose el Patrimonio Efectivo de Nivel 3 (Tier 3). Cabe destacar que el Tier 3 es el capital regulatorio de menor calidad, diseñado originalmente para cubrir pérdidas por riesgo de mercado hasta que, con Basilea III, habiéndose comprobado en la crisis que su calidad era insuficiente, fue eliminado.
  2. El Tier 1 pasa a ser subdividido, conforme con Basilea III, en Capital Ordinario de Nivel 1 (CET1) y Capital Adicional de Nivel 1 (AT1); esto a fin de establecer un mínimo para la nueva medida de capital de máxima calidad: el CET1, que es capaz de absorber pérdidas inmediatamente. Al igual que Basilea III, el DL N°1531 establece un requerimiento mínimo de CET1 de 4.5% de los Activos Ponderados por Riesgo (APR) y un requerimiento mínimo de T1 de 6% de los APR (con ello el AT1 podría llegar hasta 1.5% del APR).
Cuadro N°2: Nueva estructura de capital

 

Dado que, con el DL N°1531, el requerimiento mínimo de capital total se mantuvo en 10% del APR (más exigente que el 8% de Basilea), los instrumentos de capital de segunda categoría (Tier 2) podrán alcanzar hasta 4% de los APR. Si a este requerimiento mínimo global de 10% se le suma el colchón de conservación introducido también con el DL N°1531, el capital ascendería a 12.5%.

  1. Se estableció que los instrumentos de deuda subordinada pueden ser considerados en el cálculo del AT1 o del Tier 2, según sus características y los requisitos establecidos por la SBS vía reglamentación.
  2. Si bien, previamente al DL N°1531, el sistema financiero peruano ya contaba con dos de los colchones de capital de Basilea III, aún no se podía exigir que estos sean cubiertos con el capital de mayor calidad (CET1) y la SBS no tenía la facultad de restringir la repartición de patrimonio en caso de incumplimiento de los colchones, tal como establece el estándar internacional. Para regularizar esto, era necesaria una modificación de la Ley General y esta brecha se cerró con el DL N°1531; así, desde el año 2023 y siguiendo un cronograma de adecuación, estas exigencias serán aplicables sobre los tres colchones de Basilea: colchón de conservación de capital, colchón contracíclico y colchón por riesgo sistémico. El colchón por riesgos adicionales, que no forma parte del estándar de Basilea, podrá ser cubierto con cualquier tipo de capital y no estará sujeto a restricciones en la repartición de patrimonio en caso de incumplimiento.

Para la reglamentación de los elementos referidos en este artículo (así como de otros elementos que también han formado parte del DL N°1531), se ha mantenido la política general que tiene la SBS para el desarrollo de regulación que pueda tener un impacto importante, a fin de minimizar posibles efectos no deseados: i) se han pre-publicado los reglamentos a fin de recibir comentarios de las partes interesadas (cinco reglamentos que han sido compartidos en el portal institucional de la SBS desde el 03/08/22 para recibir comentarios hasta el 02/11/22[7]): y ii) se han establecido cronogramas de implementación, a partir de los resultados de los ejercicios de impacto cuantitativo: en el caso del colchón de conservación, se ha establecido un cronograma de cuatro años; y, en el caso de la actualización del colchón de concentración de riesgo de crédito, se ha determinado un periodo de adecuación de un año.

 

[1] La Ley 26702: “Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros” es la que está vigente actualmente. En adelante se le llamará Ley General.

[2] El documento del BCBS que marcó el inicio de Basilea III fue publicado en diciembre 2010 y contó con una versión revisada que fue publicada en junio de 2011. La SBS publicó la primera versión de su normativa de colchones de capital en julio de 2011.

[3] Colchones de capital por riesgo tasa de interés en el banking book, propensión al riesgo y riesgo de concentración individual, sectorial y regional.

[4] La nueva metodología contrasta con la metodología anterior (publicada en 2011) que, si bien fue pionera en la región, solo consideraba al tamaño como fuente principal de riesgo por concentración de mercado.

[5] La deuda subordinada se considera perpetua si no tiene fecha de vencimiento y no contiene step-ups u otros incentivos para su amortización anticipada. Asimismo, la deuda subordinada podrá contemplar una opción de redención anticipada pero solo a iniciativa del emisor o receptor del préstamo, luego de un plazo mínimo de cinco años contados desde su emisión u otorgamiento siempre que se cumplan con las condiciones establecidas en la norma. Por otro lado, la norma previa permitía considerar en el Tier 1 a la deuda subordinada redimible con vencimiento original igual o mayor a 30 años, siempre que tuviera un plazo residual igual o mayor a 15 años y que se cumplan con los demás requisitos para ser computable. En cambio, con la norma del 2016 la deuda subordinada redimible solo computa para Tier 1 si tiene un vencimiento original igual o mayor a 60 años, siempre que tenga un plazo residual igual o mayor a 20 años.

[6] La deuda subordinada de Nivel 1 deberá absorber pérdidas antes de que la empresa ingrese a intervención, disolución o liquidación, mediante la conversión en acciones comunes o condonación (temporal o permanente) de la deuda.



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