Si hay algo en que coinciden las entidades del Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y del sector privado, es en la necesidad de reformar nuestro sistema previsional, formado por el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) -administrado por la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP) -gestionado por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP) y supervisado por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS)-. En este sentido, podemos estar de acuerdo o en desacuerdo con el anteproyecto de ley marco de creación del Sistema Integrado Universal de Pensiones (SIUP), aprobado por Comisión Especial Multipartidaria encargada de evaluar, diseñar y proponer el proyecto de ley para la Reforma Integral del Sistema Previsional Peruano del Congreso de la República, pero lo cierto es que ha vuelto a poner en agenda este trascendental tema cuyo objetivo debe estar orientado a asegurar una vejez digna de todo peruano que culmine su etapa laboral.
Considerando la complejidad y el impacto que generaría una reforma estructural del sistema de pensiones, se requiere un debate amplio técnico que no puede ser monopolizado por una sola entidad. En este debate, deben participar todas las entidades involucradas del Poder Ejecutivo, del Poder Legislativo, del sector privado; incluyendo además a los empleadores, afiliados de ambos sistemas y organismos internacionales especializados.
También, es importante tener en cuenta que reformas como esta deben mantenerse fuera del ámbito político, por lo cual no debe ser debatida en pleno proceso electoral; porque se desvirtúan tanto la discusión de temas técnicos, como el objetivo real del proceso -otorgar pensiones adecuadas y que sean sostenibles en el largo plazo-. Tampoco puede ser debatida en un contexto en el que la prioridad del país es la lucha contra la pandemia del Covid-19 y cautelar la marcha de la economía.
La SBS fue invitada, en diversas oportunidades, a la Comisión Multipartidaria para presentar su propuesta de reforma del sistema previsional. Sin embargo, ninguno de sus planteamientos fue considerado. Tampoco se le solicitó opinión sobre la versión final del anteproyecto que fuera difundido hace unas semanas.
Respecto al anteproyecto, reconocemos el esfuerzo y las buenas intenciones del Congreso de la República, pero la propuesta presentada deja muchas dudas y preguntas, que hasta el momento no han sido debidamente resueltas y que se detallan a continuación.
Observaciones
- Cobertura
El anteproyecto de la Comisión Especial Multipartidaria no estaría resolviendo el principal problema del sistema previsional peruano: la ampliación de la cobertura. No considera la principal característica estructural de nuestro mercado laboral, que es la informalidad. La mayoría de los trabajadores peruanos transitan entre una situación dependiente e independiente a lo largo de su vida laboral, impidiendo que pueda aportar regularmente a un fondo de pensiones. Si está afiliado a la ONP, es muy probable que no cumpla el requisito de 20 años para acceder una pensión de jubilación. Si está afiliado a una AFP, es muy probable que el fondo de pensiones acumulado sea muy pequeño, impidiéndole lograr una pensión que cubra sus necesidades cuando concluya su vida laboral.
En el caso de los trabajadores independientes formales, el anteproyecto plantea que aporten en función a las rentas declaradas ante la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat), lo cual implica que sería obligatorio y se desconoce si se establecerá un proceso de transición.
Desde la SBS consideramos que es fundamental ampliar la cobertura del sistema previsional, pero un potencial mecanismo de esta naturaleza debe ser gradual, para que sea sostenible. De lo contrario, existe el riesgo de un rechazo generalizado de la población de trabajadores independientes, como sucedió años atrás. Nuestra sugerencia para los trabajadores independientes, formales o no, fue potenciar los aportes voluntarios mediante mecanismos innovadores de recaudación, otorgando facilidades para aportar y ofreciendo una amplia gama de alternativas para que puedan ahorrar para la jubilación.
- Falta de claridad
El anteproyecto adolece de claridad en aspectos clave para los actuales afiliados al SPP. No se precisa qué sucederá con la totalidad de ahorro acumulado en su fondo de pensiones, ni el porcentaje de su aporte mensual que se destinará a lo que pasaría a ser un Fondo de Riesgo Individual (FRI) y al Fondo de Riesgo Compartido (FRC).
Se plantea, sin un debido análisis costo-beneficio, la creación de un Organismo Público de Pensiones (OPP) que centralizaría y monopolizaría la gestión de todos los servicios al afiliado. Sin embargo, no queda claro si se refiere a los actuales afiliados o a aquellos que se incorporarían en el futuro. Tampoco se precisa si este organismo tendrá a su cargo la afiliación de los trabajadores y la entrega de los beneficios (pensiones de jubilación y pensiones de invalidez y sobrevivencia). Además, se desconoce si los afiliados tendrán la posibilidad de elegir a los gestores de sus fondos de pensiones o las modalidades de pensión que actualmente se ofrecen en el SPP, entre otros.
En materia de recaudación de los aportes mensuales, esta sería asumida por la Sunat. Esta medida tampoco se sustenta en un análisis costo-beneficio que demuestre que este sistema es más eficiente y de menor costo que el sistema de recaudación actualmente vigente en el SPP; y sobre todo la garantía de que los aportes recaudados sean acreditados inmediatamente en las cuentas de los afiliados.
Adicionalmente, no se establece una política clara de inversiones. No se mencionan aspectos fundamentales que actualmente se tratan a nivel de Ley, tales como: el esquema de multifondos y los cuatro tipos de fondo desagregado por clase de activos, el derecho de elección del afiliado, los patrimonios y las contabilidades separadas, la vigencia de un encaje con recursos de las administradoras, la responsabilidad y buen gobierno corporativo de un gestor, los instrumentos en los que se puede invertir ni los límites generales de inversión, entre otros aspectos de singular importancia. Todos estos aspectos, que actualmente están normados en la Ley del SPP, no han sido considerados y se entendería que han sido encargados a la OPP.
Una ley marco debería considerar, como mínimo, todos estos aspectos para garantizar que se cumplan los principios fundamentales de un sistema que tenga un componente de ahorro individual: la intangibilidad, la separación patrimonial y la diversificación de las inversiones.
El impacto de esta decisión no solo afectará a los afiliados, sino también a la economía en general. El desarrollo del fondo de pensiones ha contribuido al crecimiento del mercado de capitales local y a fortalecer el circuito ahorro-inversión de la economía.
- Principio de solidaridad en riesgo
El anteproyecto estaría poniendo en riesgo el principio de solidaridad, lo que terminaría perjudicando al afiliado.
El principio de solidaridad no se debe confundir con una apropiación indebida o una potencial asignación poco equitativa de una parte de los recursos ahorrados por cada afiliado, con la finalidad de destinarlo a un fondo colectivo. La falta de definición respecto de cómo y a qué edad los aportes pasarían a ser distribuidos entre dicho fondo y el FRC representan un potencial perjuicio al afiliado.
- La estabilidad fiscal en riesgo
Finalmente, el anteproyecto estaría poniendo en riesgo la estabilidad fiscal del país. Se propone la entrega de beneficios pensionarios, lo que implica el uso de recursos del Tesoro Público: pilar no contributivo, garantía de pensión mínima, además de los incentivos al aporte (capital semilla, plan copago, IGV, reconocimiento de labores no remuneradas, copago en salud, etc.)
Una reforma de pensiones debe sustentarse sobre dos principios rectores que han sido dejados de lado en el anteproyecto de la ley marco y se delegan al reglamento: adecuación y sostenibilidad fiscal.
La adecuación implica definir criterios mínimos para establecer los niveles de pensión básica y mínima, que guarden relación con los ingresos. Para que esta sea sostenible desde el punto de vista fiscal, requiere de una fuente de financiamiento debidamente estimada.
Además, no hay que olvidar la creación de OPP y la Autoridad del Sistema Integrado de Pensiones (ASIP) requerirá de recursos fiscales. Al ser universal, en teoría abarcaría a toda la Población Económicamente Activa, lo que representa cerca de 18 millones de afiliados.
Delegar estos aspectos a un reglamento conlleva un riesgo potencialmente peligroso. Un sistema previsional debe preservarse en el tiempo y no debe poner en peligro la estabilidad fiscal de una economía.
Lineamientos para una reforma
Desde de la SBS reiteramos que una propuesta de reforma y mejora del sistema previsional peruano, independientemente de los detalles de diseño que ello requiere, implica el logro de un objetivo fundamental, que es reducir el riesgo que un trabajador caiga en situación de pobreza cuando llegue a la etapa de la vejez (Boletín Semanal N° 20-2020). Para ello, se ha considerado las siguientes líneas maestras:
- mejorar la cobertura y el ahorro previsional;
- continuar con la eficiencia y reducción de costos en beneficio del afiliado,
- mejorar el régimen de inversiones del fondo de pensiones; y
- mejorar el esquema de beneficios y prestaciones, con la finalidad de mitigar el riesgo de pobreza en la vejez.
Además, la reforma se debe apoyar en un mayor esfuerzo en materia de educación financiera sobre los objetivos y funcionamiento del sistema de pensiones, con la finalidad de lograr la confianza de los afiliados.
En la SBS, hemos propuesto el rediseño del sistema de pensiones y pasar del actual sistema hacia un esquema mixto o integrado que tome lo mejor del sistema de reparto (pensión mínima) y combinarlo con las bondades del sistema de ahorro individual (sin tope a las pensiones, propiedad individual de los aportes, retorno de largo plazo, sin requisito de años de aporte para acceder a un beneficio). El objetivo que nos debe guiar es mejorar la protección social al trabajador, lo que implica potenciar los avances ya alcanzados, construir sobre bases sólidas y respetar, por encima de todo, la propiedad y el ahorro de los trabajadores.