Identificar y debatir los retos y prioridades de la supervisión bancaria a nivel global y regional fue el objetivo de la XIV Reunión de Alto Nivel, que se realizó el 1 y 2 de octubre pasado en Lima, organizada por la Asociación de Supervisores Bancarios de las Américas (ASBA), el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS), el Instituto de Estabilidad Financiera (FSI) del Banco Internacional de Pagos (BIS) y la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS)/1, en su calidad de anfitrión.
ASBA es un foro fundamental para la difusión e implementación de estándares internacionales de supervisión bancaria y para el desarrollo de las instituciones responsables de esta tarea en toda nuestra región. Este aspecto fue destacado en las palabras de bienvenida de Socorro Heysen, Superintendenta de Banca, Seguros y AFP. En la sesión inaugural participaron Fernando Restoy, Presidente del FSI; Paulo Sérgio Neves de Souza, Presidente de la Junta Directiva de ASBA; Pablo Hernández de Cos, Gobernador del Banco de España y Presidente del BCBS; y, Agustín Carstens, Gerente General del BIS. En la discusión se consideraron temas relevantes que van desde la estructura de las autoridades del sector financiero; la innovación y su impacto en la regulación y supervisión; el proceso de supervisión de capital y la proporcionalidad; y, las lecciones aprendidas de la gestión de crisis. Incluyó a su vez una presentación especial sobre las perspectivas económicas para Latinoamérica y concluyó con la discusión sobre las prioridades de los reguladores y supervisores de la región.
En las últimas décadas, los fundamentos y gestión macroeconómica han mejorado en la región latinoamericana, lo que contribuye a una mayor resiliencia a crisis internacionales. Se contó con la presentación especial de Julio Velarde, Presidente del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), sobre las perspectivas económicas para Latinoamérica. Indicó que el crecimiento de la región había estado por debajo del promedio mundial y que se considera necesario plantear una agenda para su fortalecimiento: (i) Preservar una buena gestión macroeconómica y reducir la prociclicidad para evitar las consecuencias de los ciclos amplificados de auge y caída; (ii) profundizar su integración con otros mercados, aumentando así la competitividad y la diversificación de las exportaciones; (iii) aumentar el ahorro privado para financiar las brechas de infraestructura; (iv) aprovechar la bonificación demográfica, mejorar la flexibilidad laboral y adaptarse a las condiciones globales cambiantes; y, (v) mejorar la calidad de la educación.
La arquitectura de los organismos de supervisión alrededor del mundo ha evolucionado desde la crisis financiera internacional iniciada en el año 2008, y ha implicado retos para las autoridades que gestionan múltiples mandatos que podrían entrar en conflicto entre sí. Según un estudio realizado por el FSI/2, entre las autoridades de supervisión evaluadas, predomina el modelo sectorial de supervisión financiera, en el que hay una autoridad para cada sistema supervisado (bancario, de seguros, y de valores) que vela tanto por los aspectos prudenciales como los de conducta de mercado; sin embargo, desde la crisis financiera internacional, algunas jurisdicciones han migrado del modelo sectorial hacia uno más integrado/3, como el que tiene Perú (denominado Two Agency), en el que la SBS supervisa los sistemas financiero y de seguro (además del sistema privado de pensiones y las cooperativas de ahorro y crédito no autorizadas a captar recursos de terceros) de forma integral y la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) se encarga del mercado de valores.
La crisis financiera internacional del año 2008 reveló las limitaciones de emplear únicamente un enfoque microprudencial. A partir de dicha crisis, a las funciones tradicionales de supervisión microprudencial y de conducta de mercado, se añadieron (o en todo caso se fortalecieron) las funciones de supervisión macroprudencial y de resolución (salida del mercado de las entidades financieras). Como se indica en el Informe de Estabilidad del Sistema Financiero de la SBS – mayo 2019/4, esta crisis puso en evidencia las limitaciones de emplear únicamente un enfoque microprudencial, el cual supone que mantener la solvencia de las entidades financieras individualmente bastaba para asegurar la estabilidad del sistema financiero en su conjunto. Por ello, tras la crisis, diversas economías, incluyendo la peruana, optaron por complementar la política microprudencial con un enfoque más holístico en la supervisión y regulación financiera, conocido como enfoque macroprudencial, el cual se basa en el establecimiento de políticas para prevenir y mitigar los riesgos que enfrenta el sistema financiero en su conjunto, considerando además su interrelación con el sector real.
Se resaltó la importancia de la coordinación entre distintas autoridades para mantener la estabilidad financiera. Estas coordinaciones pueden involucrar autoridades locales (por ejemplo, entre el banco central y el supervisor cuando son agencias independientes) como del exterior (cuando se trata de una entidad financiera transfronteriza). Luego de la crisis del año 2008, algunos países establecieron un comité de estabilidad del sistema financiero formado por distintas agencias estatales para monitorear el sistema financiero, evaluar amenazas a su estabilidad y normal funcionamiento, y coordinar los mecanismos de respuesta. Algunos países comentaron que, dado el incremento de las amenazas de ciberataques, se hace necesario intensificar las coordinaciones entre autoridades e, incluso, evaluar ampliar el perímetro regulatorio.
Es importante tener una estructura que permita compartir información entre autoridades, cree puentes entre ellos y brinde distintas perspectivas que se complementen, cada una desde su ámbito de especializaciones, indistintamente a si se cuenta con un comité formal de estabilidad financiera. Sin embargo, se reconoció que en momentos de crisis, estas coordinaciones, por más que estén formalizadas, en muchos casos se dificultan. En el caso peruano, se destacó que existe una coordinación muy estrecha entre la SBS y el BCRP, con comunicaciones periódicas, tanto formales como informales, respecto a la evolución y monitoreo del sistema financiero.
La implementación del Proceso de Supervisión de Capital en el Perú ha contribuido a promover un adecuado proceso de planeamiento de capital en el sistema financiero, gracias a la retroalimentación efectiva y continua entre el supervisor y supervisado. El Superintendente Adjunto de Banca y Microfinanzas de la SBS, Jorge Mogrovejo, explicó el proceso de supervisión de capital de la SBS y cómo este recoge los cuatro principios del Pilar 2 de Basilea 2. Complementando lo señalado en el Boletín Semanal SBS N° 28 – julio 2019, se explicó cómo se integra este proceso de supervisión de capital (cuyo principal componente es el IASC/5) con el proceso de supervisión integral de las empresas supervisadas. Asimismo, se resaltó que en el caso peruano, esta implementación ha contribuido a promover un adecuado proceso de planeamiento de capital en el sistema financiero, gracias a la retroalimentación efectiva y continua entre el supervisor y supervisado.
Se comentó la necesidad de mayores trabajos de investigación e intercambios entre las autoridades sobre cómo se viene implementando la proporcionalidad en regulación y supervisión. Existen retos o complejidades respecto a una aplicación integral del principio de proporcionalidad. En lo que respecta a regulación, los estándares internacionales son definidos principalmente por las autoridades de grandes países, lo que podría generar dificultades en la implementación para países de menor tamaño y con sistemas financieros que pueden estar menos desarrollados; mientras que, en supervisión, requiere de mayor aplicación de juicio del supervisor, lo que podría generar dificultades para asegurar la consistencia.
Se compartieron y discutieron las lecciones aprendidas de las crisis bancarias pasadas y la efectividad de los marcos de resolución actuales y cómo estos pueden mejorar. Sin embargo, si bien ayuda prevenir las crisis vía una supervisión prudencial efectiva y adecuados colchones de capital, estas van a ocurrir tarde o temprano, por lo que hay que estar preparado. Cuando se trata del sistema financiero, no hay problemas pequeños, sino mal entendidos (“son grandes, pero parecen pequeños”); es decir, a veces los problemas parecen de liquidez, pero son de capital (solvencia) que se van “ocultando”; se van construyendo y luego aparecen abruptamente, por lo que es mejor intervenir antes de que el banco esté en muy mal estado. En este punto, se resaltó que no existe una herramienta única de acción para la resolución de bancos en una crisis financiera, por lo que se requiere de un supervisor altamente técnico y con liderazgo y capacidad para tomar decisiones difíciles y ejecutar las acciones necesarias oportunamente.
Es importante la coordinación entre las autoridades, en lo cual sus líderes juegan un rol crucial ante un escenario de pánico generalizado con el diseño de un plan efectivo. Facilita esta coordinación la existencia de un Comité de Crisis y de canales preestablecidos de comunicación, aunque durante las crisis suele ser el supervisor prudencial quien deba asumir el mayor protagonismo. Un aspecto en el que se debe seguir trabajando es el relacionado a los protocolos para crisis transfronterizas. Adicionalmente, se mencionó que el manejo de la comunicación es clave durante periodos de crisis, en los que el impacto en la opinión pública es crítica, debido a la incertidumbre sobre la situación de los bancos y la preocupación sobre seguridad de los depósitos (o inversiones en caso de bonistas minoristas). La realidad debe ser comunicada de forma transparente.
Se discutieron las prioridades de los reguladores y supervisores de la región, en un contexto de volatilidades e incertidumbres macroeconómicas y políticas, de irrupción tecnológica en el sistema financiero, y de activismo regulatorio. Entre los principales riesgos y prioridades comentados, destacaron los siguientes:
- Alineamiento a estándares internacionales (IFRS, Basilea III), considerando las particularidades locales y aplicando criterios de proporcionalidad. Mayores lineamientos sobre principios de proporcionalidad, criterios de segmentación, criterios para aplicarlo a aspectos no prudenciales (por ejemplo, lavado de activos y financiamiento del terrorismo) y particularidades locales, aspectos de organización, y experiencia práctica.
- Innovación y nuevas tecnologías en el mercado financiero y su impacto en la regulación y supervisión. Se resaltó la necesidad de abordar los riesgos de ciberseguridad.
- Mejora de los marcos de resolución bancaria. Se requiere evaluar marcos efectivos en diversos contextos (por ejemplo, economías pequeñas), elementos prácticos de cooperación transfronteriza, recomendaciones de arreglos institucionales, uso de recursos públicos, entre otros.
- Riesgos derivados de la situación económica y política internacional (guerra comercial, tasas de interés, portafolios de crédito).
- Enfoque más basado en riesgo para los temas de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo.
- Riesgos derivados del cambio climático.
Las innovaciones exigen a las autoridades tener las capacidades necesarias (personal, tecnología, coordinaciones) y buscar enfoques flexibles que se adapten rápidamente a los nuevos riesgos y responsabilidades. Se resaltó el reto que supone la evolución tecnológica (openbanking, inteligencia artificial, machine learning, blockchain, divisas digitales, procesamiento en la nube, etc.) y las nuevas responsabilidades emergentes (ciberseguridad, privacidad de data personal, promoción de la digitalización, inclusión financiera, promoción de préstamos sostenibles, etc.) para la política regulatoria y supervisora.
Luego de estos días de intercambio, se confirma que este foro apoya decididamente al desarrollo de los estándares internacionales y permite estrechar los lazos de cooperación y amistad entre los organismos reguladores de nuestra región, y entre todos los supervisores del resto del mundo.
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1/ Durante esos días, entre el 30 de setiembre y el 3 de octubre de 2019, también se llevó a cabo en Lima la XII Asamblea Anual de la Asociación de Supervisores Bancarios de las Américas (ASBA).
2/ FSI Insights on policy implementation No. 8 Financial supervisory architecture: what has changed after the crisis? https://www.bis.org/fsi/publ/insights8.pdf
3/ Basado en una encuesta a 79 jurisdicciones realizada entre febrero y setiembre de 2017: 9 África, 17 América, 14 Asia, 33 Europa y 6 Medio Oriente.
4/ http://www.sbs.gob.pe/Portals/0/jer/pub_InformeEstabilidad/IESF.pdf
5/ Informe de autoevaluación de la suficiencia de capital (ICAAP por sus siglas en inglés - Internal Capital Adequacy Assessment Process).